黨的十八屆三中全會《決定》提出,深化行政體制改革,加快轉變政府職能,對於使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用,進一步提高政府治理水平、激發經濟社會發展活力意義重大。深入貫徹落實《決定》精神,加快轉變政府職能,需要處理好六個關係。
  處理好簡政放權與加強管理和服務的關係,激發市場、社會的創造活力
  簡政放權與加強管理和服務是轉變政府職能的兩個方面。簡政放權,目的是使市場在資源配置中起決定性作用,激發市場主體的創造活力;加強管理和服務,目的是更好發揮政府作用,把政府工作的重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。處理好簡政放權與加強管理和服務的關係,既是促進經濟穩定增長、推動經濟轉型的必然要求,也是加強政府自身建設、提高政府治理能力的重大舉措。
  為了增強市場和社會的活力、激發發展動力,政府就要把該放的權力堅決放開、放到位、放徹底,不能因為擔心放了容易亂就畏首畏尾、不敢作為。《決定》指出,要堅持市場化的改革方向,“進一步簡政放權,深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務的管理,市場機制能夠有效調節的經濟活動,一律取消審批。”應通過全面深化改革,把該由企業決策的事交還給企業,把該由市場決定的事交還給市場,打破各種影響公平準入和公平競爭的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”,保證各類市場主體權利平等、機會平等、規則平等。
  “人有不為也,而後可以有為”。轉變政府職能,只有把不該管的放下,才能合理取捨,集中力量,有的放矢,把該管的管到家。在強調簡政放權、充分激發市場活力和社會創造性的同時,也要看到市場並非萬能,缺乏監管的市場會出現種種“病態”;社會組織也並非力量無限,關係國家安全和國計民生的大事、市場機制和社會力量管不了也做不好的事,恰恰是政府應當盡責之處,不能一放了之,當“甩手掌柜”。為此,《決定》指出,“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施,加強市場活動監管,加強各類公共服務提供。”通過加強政府管理服務職能,在“保持宏觀經濟穩定,加強和優化公共服務,保障公平競爭,加強市場監管,維護市場秩序,推動可持續發展,促進共同富裕,彌補市場失靈”等方面更好發揮政府作用。
  處理好不同層級政府間的關係,發揮各個層面的積極性
  轉變政府職能,需要整體構思、通盤考慮、上下貫通,把從中央到各級地方政府職能轉變的整篇文章做好。既維護中央的權威、上級的政令,也發揮地方、基層的積極性;既防止一統就死,也防止一放就亂;既堅持上下一盤棋,又充分考慮地區差異,註重區別對待、分類指導,為各地因地制宜留出合理空間。不同層級政府間的職能配置,應根據實際需要,遵循權力和責任同步的原則,該上收的上收,該下放的下放,形成權責一致、事權與財力相匹配的政府間職能劃分體系,避免因事權下移、財權上移而產生權、責、利不對稱分佈,強化下級地方政府履行職能、承擔相應責任的能力。
  《決定》指出,要“加強中央政府宏觀調控職責和能力”。這是因為宏觀調控具有全局性、戰略性,中央政府在發展趨勢研判,綜合運用多種政策手段調控經濟社會運行,統籌當前與長遠、發展與改革、經濟與社會、各區域發展等方面具有優勢,必須確保中央政令暢通。我國是單一制國家,實行中央統一領導、地方分級管理的體制。對中央轉變政府職能的決策部署,必須統一步調,不折不扣地貫徹執行。對已經下放的審批事項,不能撒手不管,應加強事中事後監管,督促地方、基層和社會組織切實接住、管好。
  《決定》要求,“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項,一律下放地方和基層管理。”我國是一個大國,各地情況千差萬別,發展很不平衡;經濟社會發展到現階段,人民群眾的需求越來越多、層次也不一樣,政府服務事項也越來越多、越來越複雜。這需要各級地方政府發揮積極性,從實際出發,因地制宜、創造性地開展工作,把中央放給市場的權力接轉放開,把中央下放給地方的職能接好管好,把本級該放的權力切實放下去、放到位,把地方該管的事情管起來、管到位。
  處理好“瘦身”與“強身”的關係,優化政府組織機構
  《決定》指出,“轉變政府職能必須深化機構改革。”現在機構編製總量已經很大,疊床架屋,效率低下,結構不合理,機構編製資源沒有配置好。一方面,已經弱化的領域沒有及時“瘦身”,閑職太多,人浮於事;另一方面,“只瘦身不強身”,需要加強的重點領域和關鍵環節有的人手不夠,該管的管不過來,甚至沒人管。對這個問題,各級政府都應引起高度重視,進一步深化機構改革,既要“瘦身”,更要“強身”。
  “上面千條線,下麵一根針”。現在有些機關上面很大、下麵很細,成了鴕鳥。各級地方政府都應狠下決心,該加強的加強,該弱化的弱化,特別要加強基層、加強一線,將上級機關“瘦身”與基層一線“強身”統籌考慮,把編製結構調整好,為基層幹部的工作和生活提供切實保障。適應政府管理由事前審批更多地轉為事中事後監管的新要求,把市場監管重心下移,加強市縣政府的市場監管職能和人員力量,建立橫向到邊、縱向到底的監管網絡,逐步做到疏而不漏、管住管到位。
   處理好合理賦權與有效制衡的關係,強化權力運行制約和監督體系
  權力配置是否科學、運轉是否協調、監督是否有效,是判斷一個國家和地區政治文明發展水平的重要標誌。現行權力結構,既有職能分散、“九龍治水”的問題,也有權力部門化、部門利益化的傾向;既有程序繁瑣、效率不高的問題,也有公開透明程度不夠、監督不力的問題。《決定》指出,“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”“形成科學有效的權力制約和協調機制。”實現這一目標,關鍵在於通過有效的制度設計,在促進權力運行的規範有序和活力效率之間找到平衡點,既避免權力因過分集中而失去控制,又保障權力正當行使,防止束手束腳、裹足不前。
  構建科學有效的權力制約和協調機制,應深入把握權力運行基本規律,以科學的制度設計為支撐,以分權制約為核心,以公開問責為保障,促進決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。科學配置權力,按照職責、權力、責任相對應的原則,優化上下級之間、同級部門之間、事前事中事後各環節之間的權力配置,該強化的強化,該分解的分解,該限制的限制,該下放的下放,明確權力運行的方式、範圍、責任,以制度的形式固定下來,防止攬權、爭權、讓權、越權等問題發生。規範權力運行程序,堅持科學、民主決策,建立健全重大決策集體討論、聽證咨詢、實施效果評估制度,借助網絡技術手段,規範運行流程,提升執行剛性。推進政務公開,認真落實《政府信息公開條例》,保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。健全行政監督體系和問責制度,自覺接受人大法律監督、政協民主監督和司法機關依法實施的監督,保障和支持審計、監察等部門依法獨立行使監督權。加強人民群眾和社會輿論監督,重視運用和規範互聯網監督,暢通群眾監督渠道,建立“權利制約權力”的倒逼機制。
   處理好直接管理與間接管理的關係,創新行政管理和服務方式
  《決定》明確提出,“推進國家治理體系和治理能力現代化。”具體到政府工作中,就是推進行政管理和服務能力水平、方式手段的現代化,實現從管制型政府向服務型政府的轉變。受長期計劃經濟體制和思維慣性影響,在不少地方和部門,政府對微觀經濟活動的干預較多,有效宏觀調節較少;運用行政手段直接調控較多,利用經濟手段、法律手段的間接調節較少;各項職能大包大攬的多,轉移外包出去的少。這不僅影響了市場配置資源決定性作用的發揮,也為腐敗的滋生提供了土壤,必須切實予以糾正和改變。
  行政管理和服務方式變革的方向,是從權力導向向規則導向轉變,從政府本位向社會本位轉變,從註重權威管制向註重柔性疏導轉變。健全宏觀調控體系,著重運用經濟、法律手段進行調節,輔之以必要的行政手段,通過各種手段的協同配合,不斷增強宏觀調控的預見性、科學性和有效性。推進社會共同治理,在黨委領導、政府主導的基礎上,激發社會組織活力,建立社會協商對話機制,鼓勵和支持各方面共同參與社會治理,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。推廣政府購買公共服務,按照《決定》要求,將適合市場化方式提供的公共服務事項,“通過合同、委托等方式向社會購買”,有效解決一些領域公共服務短缺、質量和效率不高等問題,給群眾提供更多便利和實惠。
  處理好改革創新與依法行政的關係,建設法治政府
  轉變政府職能是政府在職能和運行機制上的根本轉型,一方面需要以創新的思路、改革的辦法、革故鼎新的勇氣,改變計劃經濟體制下的傳統習慣模式,清除體制機制和部門利益的障礙,探索適應經濟社會發展需要的政府管理新機制;另一方面,依法行政是政府工作的根本準則和基本要求,本身就是政府職能轉變的目標之一,任何改革創新都必須在憲法法律框架範圍內進行,在制度約束下進行,才不會跑偏、出位。
  改革創新是法治進步的實踐基礎,法治是推進改革進程、鞏固改革成果的重要手段,二者並非非此即彼、不可調和,可以相互依托、相互促進。這就要求我們摒棄簡單對立的零和思維,運用法治思維、法治方式推進改革創新,確保改革創新與法治建設齊頭併進、相得益彰。應深入研究、充分挖掘利用現有法律、制度、政策的內部空間,盤活存量資源,為改革創新提供支持,確保行政決策依法作出、行政權力依法行使、行政過錯和違法行為依法得到追究。對在法律框架和職權範圍內可以自主決定的改革事項,應精心謀劃、積極推進;對法律法規不允許、工作中又確需探索的重大改革,涉及國家事權的,要申請國家授權試點,為全面推行做好探索、積累經驗。實踐證明,有益可行的,應修改完善有關法律在全國推行,通過行政改革推動法律變革。應出台製度辦法,在法律框架內為改革“試錯”護航,保障改革者披荊棘、闖雷陣、涉險灘,營造支持改革、鼓勵創新的濃厚氛圍。
  (作者為海南省省長)
  《人民日報》( 2014年05月19日07版)  (原標題:蔣定之:加快轉變政府職能需處理好六個關係)
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